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城市更新專項債項目可申報的重點領(lǐng)域與申報流程

發(fā)布時間：2025-07-28

城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，資金保障是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市更新專項債作為地方政府專項債券的重要品類，憑借“資金成本低、使用周期長、合規(guī)性強”的優(yōu)勢，成為各地籌措城市更新資金的核心工具。然而，專項債申報并非“照單全收”，其對項目領(lǐng)域、收益平衡、流程規(guī)范有嚴格要求。本文將系統(tǒng)梳理城市更新專項債支持的重點領(lǐng)域，詳解申報全流程，為各地政府及項目單位提供實操指引。

一、城市更新專項債支持的重點領(lǐng)域

城市更新專項債聚焦“公益性為主、有穩(wěn)定收益”的城市更新項目，優(yōu)先支持與民生改善、城市功能提升密切相關(guān)的領(lǐng)域。結(jié)合近年政策導(dǎo)向和實操案例，重點支持以下六大領(lǐng)域：

1.老舊小區(qū)改造及配套設(shè)施升級

老舊小區(qū)改造是城市更新專項債的核心支持方向，涵蓋建筑本體改造和周邊配套設(shè)施升級兩大板塊。

建筑本體改造：包括屋面防水、外墻保溫、樓道翻新、管線規(guī)整等，直接改善居民居住條件。例如，西安市某老舊小區(qū)改造項目，通過專項債資金支持，完成12棟住宅樓的外立面改造和3.2萬平方米屋面防水處理，惠及居民860戶。

配套設(shè)施升級：重點支持養(yǎng)老托幼設(shè)施、社區(qū)服務(wù)中心、停車位、充電樁、無障礙設(shè)施等“補短板”項目。武漢市某項目利用專項債建設(shè)小區(qū)內(nèi)120個充電樁、2個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，并對周邊200米范圍內(nèi)的菜市場進行智能化改造，既提升了小區(qū)品質(zhì)，又通過充電樁收費、養(yǎng)老服務(wù)收費形成穩(wěn)定收益，保障債券償還。

此類項目的優(yōu)勢在于民生屬性強、實施難度小，且可通過物業(yè)費提升、配套設(shè)施運營等實現(xiàn)收益平衡，申報通過率較高。

2.棚戶區(qū)改造及安置房建設(shè)

針對城市建成區(qū)內(nèi)環(huán)境條件差、安全隱患突出的棚戶區(qū)，專項債重點支持“拆改留”結(jié)合的改造項目，以及配套安置房建設(shè)。

棚戶區(qū)綜合整治：對保留建筑進行結(jié)構(gòu)安全加固、環(huán)境整治，同步完善水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施。例如，太原市某棚戶區(qū)改造項目，通過專項債資金完成15萬平方米危舊房屋加固，并新建3公里污水管網(wǎng)，徹底解決雨季內(nèi)澇問題。

安置房建設(shè)：支持異地或原地建設(shè)安置房，優(yōu)先保障被征收群眾住房需求。成都市某項目利用專項債建設(shè)2000套安置房，配套建設(shè)1所小學(xué)和2個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，項目通過安置房銷售（政府回購）、商鋪出租實現(xiàn)收益覆蓋融資成本。

需注意的是，純商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的棚改項目不符合專項債支持要求，申報時需明確公益性定位和收益平衡方案。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造

聚焦城市建成區(qū)“老化失修”的基礎(chǔ)設(shè)施，專項債重點支持以下領(lǐng)域：

地下管網(wǎng)改造：包括供水管網(wǎng)漏損治理、雨污分流改造、燃氣管網(wǎng)老舊更新等。廣州市某項目利用專項債對50公里老舊供水管網(wǎng)進行改造，使管網(wǎng)漏損率從20%降至12%，年節(jié)約水費支出1200萬元，同時通過居民用水階梯定價調(diào)整實現(xiàn)收益提升。

城市道路及交通設(shè)施：支持城市支路、背街小巷改造，以及智能交通系統(tǒng)、行人過街設(shè)施建設(shè)。南京市某項目對10條背街小巷進行“白改黑”（水泥路面改瀝青）改造，同步安裝智能停車引導(dǎo)系統(tǒng)，通過停車費收入反哺項目投入。

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施：如智慧燈桿、城市監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中臺等數(shù)字化改造項目。深圳市某區(qū)利用專項債建設(shè)500根智慧燈桿，整合5G基站、環(huán)境監(jiān)測、應(yīng)急報警等功能，通過向通信運營商收取租金、數(shù)據(jù)服務(wù)收費實現(xiàn)收益，年收益率約4.5%。

此類項目需注重“肥瘦搭配”，將有收益的設(shè)施（如智慧燈桿、停車場）與無收益的公益設(shè)施（如道路改造）捆綁申報，確保整體收益平衡。

4.歷史文化街區(qū)保護與活化

針對具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑，專項債支持“保護優(yōu)先、合理利用”的更新項目，禁止大拆大建。

文物建筑修繕：對歷史建筑進行結(jié)構(gòu)修復(fù)、風(fēng)貌復(fù)原，嚴格遵循“修舊如舊”原則。蘇州市某項目利用專項債修復(fù)12處明清時期古建筑，修復(fù)后作為非遺展示館、文化客棧使用，通過門票收入、場地租賃實現(xiàn)可持續(xù)運營。

街區(qū)功能活化：在保護風(fēng)貌的前提下，植入文化體驗、特色商業(yè)等業(yè)態(tài)。北京市某歷史文化街區(qū)改造項目，通過專項債資金改造3000平方米閑置廠房為文創(chuàng)園區(qū)，引入20家設(shè)計工作室，并保留街區(qū)原有胡同肌理，項目年租金收入達800萬元，成功覆蓋債券本息。

申報此類項目時，需提供文物部門的保護審批文件，且收益測算需兼顧文化價值與商業(yè)可行性，避免過度商業(yè)化。

5.舊工業(yè)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新

支持城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)，推動舊廠房、舊廠區(qū)轉(zhuǎn)型為科創(chuàng)園區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟園區(qū)、都市產(chǎn)業(yè)園等。

廠房改造升級：對舊廠房進行結(jié)構(gòu)改造，滿足新型產(chǎn)業(yè)對層高、荷載、電力的需求。上海市某項目利用專項債改造10萬平方米舊機床廠廠房，建成生物醫(yī)藥研發(fā)中試基地，通過廠房出租、設(shè)備共享收費實現(xiàn)年收益1.2億元。

園區(qū)配套完善：支持園區(qū)內(nèi)道路、綠化、污水處理、能源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施更新。合肥市某開發(fā)區(qū)利用專項債建設(shè)園區(qū)智慧能源管理系統(tǒng)，實現(xiàn)光伏、儲能、充電樁一體化運營，既降低企業(yè)用能成本，又通過能源服務(wù)收費獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流。

此類項目需符合國土空間規(guī)劃中“工業(yè)用地調(diào)整為新型產(chǎn)業(yè)用地”的相關(guān)規(guī)定，且項目收益需與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入進度掛鉤，避免“空園運營”。

6.城市生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治

針對城市建成區(qū)內(nèi)的閑置地塊、污染場地、濱水空間等，專項債支持生態(tài)修復(fù)及配套設(shè)施建設(shè)。

污染場地治理：對工業(yè)遺留地塊進行土壤修復(fù)、地下水治理，恢復(fù)土地使用功能。長沙市某項目利用專項債治理200畝重金屬污染場地，修復(fù)后建設(shè)城市公園，配套建設(shè)2萬平方米地下商業(yè)體，通過商業(yè)出租收益覆蓋修復(fù)成本。

濱水空間更新：對城市內(nèi)河、湖泊沿岸進行生態(tài)護岸建設(shè)、綠化提升，打造濱水慢行系統(tǒng)。杭州市某項目利用專項債改造5公里運河沿岸，建設(shè)騎行綠道、親水平臺，并引入游船碼頭、咖啡館等業(yè)態(tài)，年旅游收入達600萬元。

此類項目需提供生態(tài)環(huán)境部門的修復(fù)方案批復(fù)，收益測算需結(jié)合生態(tài)改善后的土地增值、文旅收入等綜合考量。

二、城市更新專項債申報全流程詳解

城市更新專項債申報需遵循“項目儲備—方案編制—逐級申報—發(fā)行使用—全生命周期管理”的閉環(huán)流程，每個環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)范和要求。

階段一：項目儲備與前期謀劃（申報前3-6個月）

項目篩選：由地方政府住建、發(fā)改、財政部門聯(lián)合篩選項目，確保符合“公益性、有收益、能平衡”三大核心要求。優(yōu)先納入城市更新規(guī)劃中的重點項目，且項目成熟度高（如已完成征收拆遷摸底、規(guī)劃方案初步確定）。

收益初步測算：初步判斷項目是否具備收益能力，例如老舊小區(qū)改造可通過充電樁收費、停車位租金、社區(qū)服務(wù)收入等測算；產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新可通過廠房出租、配套商業(yè)收益等測算，要求項目現(xiàn)金流覆蓋債券本息的1.2倍以上（即覆蓋倍數(shù)≥1.2）。

納入項目庫：將項目錄入“國家重大建設(shè)項目庫”和地方政府專項債券項目庫，完成項目賦碼，這是申報的前提條件。

階段二：項目前期工作與方案編制（申報前1-3個月）

完成審批手續(xù)：

取得項目可行性研究報告批復(fù)（或備案證明）；

完成用地預(yù)審、規(guī)劃選址意見（或國土空間規(guī)劃符合性證明）；

涉及征收拆遷的項目，需取得征收范圍批復(fù)或模擬拆遷協(xié)議簽約率≥80%。

編制“一案兩書”：

項目實施方案：包括項目概況、建設(shè)內(nèi)容、投資估算、資金來源、建設(shè)周期、收益來源等；

收益與融資平衡方案：核心是詳細測算項目全生命周期的收入（如租金、收費、政府補助等）和支出（如建設(shè)成本、運營維護費、債券利息等），證明現(xiàn)金流能夠覆蓋債券本息；

財務(wù)評估報告：由第三方機構(gòu)出具，對收益與融資平衡方案的合理性進行評估。

細化資金需求：明確項目總投資中專項債的額度、期限（通常與項目運營期匹配，5-15年）、利率（參考同期國債收益率），以及資本金比例（一般≥20%）。

階段三：逐級申報與審核（每年3-6月、9-11月，分兩批申報）

地方初審：區(qū)縣級政府將項目材料報市級發(fā)改委、財政局審核，重點審查項目合規(guī)性、收益平衡可行性；市級審核通過后，匯總報省級發(fā)改委、財政廳。

省級復(fù)核與推薦：省級部門組織專家對項目進行評審，剔除不符合要求的項目（如收益覆蓋不足、手續(xù)不全），并按“成熟一批、推薦一批”的原則，向財政部報送項目清單及相關(guān)材料。

財政部終審與額度分配：財政部根據(jù)各省債務(wù)限額、項目質(zhì)量等因素，下達專項債發(fā)行額度；省級財政廳再將額度分解至市縣，明確每個項目的可用額度。

此階段的關(guān)鍵是“早儲備、早申報”，避免因項目手續(xù)不全錯失額度，同時需根據(jù)省級評審反饋及時調(diào)整收益方案。

階段四：債券發(fā)行與資金使用（額度下達后1-3個月）

債券發(fā)行：由省級政府統(tǒng)一組織發(fā)行，市縣政府根據(jù)項目需求使用額度，債券名稱需注明“城市更新專項債券”，期限一般不超過15年。

資金撥付：債券資金納入國庫集中支付管理，按項目進度撥付至施工單位、供應(yīng)商，禁止閑置或挪用。例如，項目主體結(jié)構(gòu)完成30%時，可申請撥付30%的債券資金。

使用監(jiān)管：財政部門會同行業(yè)主管部門定期檢查資金使用情況，確保資金專款專用；若項目出現(xiàn)重大調(diào)整，需重新履行審批程序，避免“資金跟著項目走”變成“項目跟著資金走”。

階段五：項目運營與還本付息（債券存續(xù)期內(nèi)）

收益歸集：項目運營產(chǎn)生的收入（如租金、收費）需按規(guī)定存入專項債對應(yīng)的國庫賬戶，實行“收支兩條線”管理，優(yōu)先用于償還債券本息。

還本付息：市縣財政部門根據(jù)債券發(fā)行約定，按時足額償還本息，避免出現(xiàn)逾期違約（專項債違約將影響地方政府信用評級）。

全生命周期管理：建立項目“后評價”機制，對完工項目的實際收益與測算收益進行對比分析，若出現(xiàn)收益缺口，需通過財政預(yù)算、項目后續(xù)收益等方式彌補，確保債務(wù)風(fēng)險可控。

三、申報關(guān)鍵要點與風(fēng)險提示

收益平衡是核心：專項債“不救助”的原則決定了項目必須自身具備償還能力。申報時需避免“虛增收益”，例如將與項目無關(guān)的土地出讓收入納入測算，或高估租金、收費標準。建議參考同類項目的實際運營數(shù)據(jù)，確保收益測算保守、可信。

手續(xù)合規(guī)是前提：項目需符合國土空間規(guī)劃、城市更新規(guī)劃，且用地、規(guī)劃、環(huán)評等手續(xù)齊全。未取得可行性研究報告批復(fù)的“備案類”項目，需提供完整的立項依據(jù)，避免因手續(xù)不全被駁回。

避免“泛化使用”：嚴禁將專項債用于房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所建設(shè)，或償還存量債務(wù)。申報時需明確項目的城市更新屬性，且建設(shè)內(nèi)容聚焦“存量更新”而非新增建設(shè)用地開發(fā)。

城市更新專項債既是“資金活水”，也是“規(guī)范紅線”。各地在申報過程中，需緊扣重點領(lǐng)域，嚴格遵循申報流程，平衡好公益性與收益性、速度與合規(guī)性的關(guān)系，才能真正發(fā)揮專項債對城市更新的支撐作用，推動城市實現(xiàn)“內(nèi)涵式增長”。

來源：中企規(guī)劃院

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